Handelspolitiken kan bidra mer i klimatarbetet
På söndag startar FN:s klimatmöte COP26. Men ett område som är underutnyttjat i klimatarbetet är handelspolitiken. Kommerskollegiums generaldirektör Anders Ahnlid pekar i denna krönika på flera effektfulla instrument och åtgärder inom handelspolitiken som skulle kunna göra stor skillnad för klimatet.
Det 26:e mötet med FN:s klimatkonferens (COP26) står för dörren. Delegaterna, som denna gång samlas i Glasgow, har en diger dagordning. Arbetet med att begränsa utsläppen av koldioxid enligt Parisavtalet är av stor vikt. Målet är nettonollutsläpp till 2050, eller tidigare. Samtidigt står det klart att ambitionsnivån måste höjas för att det långsiktiga målet om högst en och en halv grads ökning av medeltemperaturen jämfört med förindustriell nivå ska kunna uppnås. Alla goda krafter behöver mobiliseras.
Det innebär att också handelspolitiken måste göra sitt. Hittills är den underutnyttjad i klimatarbetet. Handelssystemet behöver anpassas för att klara klimatmålen när det måste, och bidra när det kan. Kommerskollegium har lyft fram tre viktiga handelspolitiska insatser för klimatet för att också WTO ska bidra till Parisavtalets genomförande;
- gränsåtgärder för att justera för effekterna av skillnader i nationell prissättning på koldioxidutsläpp,
- utfasning av subventioner till fossila bränslen och
- frihandel för klimatviktiga varor och tjänster.
Det är en allmän uppfattning att ett av de mest verksamma medlen, om inte det mest verksamma, för att nå klimatmålen är att sätta ett tillräckligt högt pris på utsläpp av koldioxid. I den bästa av världar skulle ett gemensamt utsläppspris gälla i alla länder under Parisavtalet.
Det var också vad WTO:s generaldirektör Ngozi Okonjo-Iweala nyligen förordade i en artikel i Financial Times. Tyvärr finns ingen enighet i klimatkonferensen på denna punkt. Därmed finns risk för en fragmentering, som kan leda till oreda också i handelssystemet.
För att ett system som EU:s handel med utsläppsrätter ska leda till önskvärt resultat är det av vikt att förorenande produktion inte flyttar till länder utanför EU, med lägre eller inget pris på utsläpp av koldioxid.
Givet vikten av att få ned utsläppen finns det starka skäl för att de aktörer som vill gå före också tillåts att göra så. Det gäller inte minst EU, vars system för handel med utsläppsrätter (Emissions Trading System, ETS) är ett avgörande styrmedel för att EU ska nå såväl de egna klimatmålen som sina internationella åtaganden under Parisavtalet.
För att ett system som EU:s ska leda till önskvärt resultat är det av vikt att förorenande produktion inte flyttar till länder utanför EU, med lägre eller inget pris på utsläpp av koldioxid. För att undvika sådant läckage har EU-kommissionen föreslagit att en mekanism för gränsjustering (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) ska införas. Förslaget innebär i praktiken att företag som importerar varor till EU ska betala lika mycket för varornas koldioxidutsläpp som om de hade varit producerade inom unionen. CBAM avser att täcka handel med de mest förorenade varorna så som stål, aluminium och cement, men kommer inte åt handel mellan länder utanför EU.
Vad gäller Kommissionens förslag är det positivt att det i hög grad överensstämmer med de riktlinjer som Kommerskollegium har angivit för WTO-förenliga gränsjusteringsåtgärder i rapporten Gränsjusteringsåtgärder för koldioxidutsläpp. Det finns dock aspekter av förslaget som behöver ses över för att det med större säkerhet ska klara sig helskinnat igenom ett förväntat tvistlösningsförfarande i WTO.
En studie har visat att utsläppen av växthusgaser skulle minska med 36 procent om subventionerna till konsumenter och producenter av fossila bränslen togs bort.
Insatser i Världshandelsorganisationen för att fasa ut ineffektiva subventioner till fossila bränslen vore ytterligare ett centralt bidrag till klimatarbetet, och förmodligen det viktigaste som WTO kan göra för att begränsa utsläppen av växthusgaser. Att få bort subventioner av detta slag är dessutom med all säkerhet nödvändigt för att Paris-målen ska kunna nås.
Subventioner till fossila bränslen ges i enorm omfattning. Under den senaste tioårsperioden uppskattas dessa subventioner årligen ha uppgått till mellan 345 och 691 miljarder amerikanska dollar, beroende på hur man räknar. Detta uppmuntrar till både överproduktion och överkonsumtion av fossila bränslen, utan att klimatkostnaderna för utsläppen täcks. Subventionerna snedvrider dessutom investeringar och handeln med fossila bränslen.
En studie har visat att utsläppen av växthusgaser skulle minska med 36 procent, räknat på 2010 års nivåer, om subventionerna till konsumenter och producenter av fossila bränslen togs bort. Andra studier indikerar att en utfasning av konsumentsubventionerna skulle minska de globala utsläppen med 6–13 procent till 2050. Detta skulle innebära ett betydande bidrag för att nå Paris-målen.
Argumenten för bindande internationella åtaganden för att fasa ut subventioner till fossila bränslen är starka. I en kommande studie från Kommerskollegium, visar vi hur ett WTO-avtal på området skulle kunna konstrueras. Förhoppningsvis kommer WTO:s ministermöte i Genève i månadsskiftet november-december att påbörja arbete i denna riktning.
Det är hög tid att göra nya försök att skapa frihandel för miljövaror.
Vid ministermötet är det också vår förhoppning att det tas beslut som banar väg för frihandel för klimatviktiga varor och tjänster.
Inom WTO har det gjorts flera försök att skapa frihandel för miljövaror. Dessa har hittills inte burit frukt. Det är hög tid att göra nya försök i syfte att definiera varor och tjänster som är så viktiga i klimatarbetet att de bör kunna handlas utan hinder. Därefter bör nolltullar överenskommas för sådana varor, och åtaganden utan begränsningar införas för sådana tjänster.
Att ta bort tullarna på produkter som till exempel solceller, batterier och konsultstudier för cirkulär ekonomi skulle minska kostnaderna för nödvändig klimatomställning och främja spridningen av klimatvänliga teknologier över landgränser.
Jämfört med tidigare arbete på miljöområdet kan det finnas möjlighet att inkludera fyra nya kategorier av varor i förhandlingarna: varor för utveckling av klimatinfrastruktur och klimatvänliga beteendeförändringar samt varor inom cirkulär ekonomi och för hantering av mark, jord- och skogsbruk.
Utöver tullfrihet för klimatvaror bör överenskommelse också ske om att ta bort eller förenkla relevanta regleringar, till exempel i form av avtal om ömsesidigt erkännande.
Handelsfrågorna står inte på dagordningen för COP26 och förberedelserna för WTO:s kommande ministermöte går trögt. Det är osäkert hur långt WTO:s ministermöte lyckas staka ut vägen för att WTO ska kunna ge sitt bidrag till klimatarbetet. Att sådana insatser behövs kommer utfallet av COP26 med stor säkerhet att visa.
Anders Ahnlid
Generaldirektör