Analys: Sveriges system för investeringsgranskning

Det svenska systemet för granskning av utländska direktinvesteringar har varit i kraft i drygt två år. I denna analys från Kommerskollegium undersöker vi vilka effekter systemet har fått och vilka förändringar som kan förbättra lagstiftningen och dess tillämpning.

Jonas Hallberg, du är en av utredarna, varför skrev ni den här analysen?

Det svenska systemet för granskning av utländska direktinvesteringar (UDI) har varit i kraft i cirka två och ett halvt år. Nyligen beslutades om en reviderad EU-förordning som ligger till grund för den nationella lagstiftningen på området. Den nya förordningen innebär att reglerna om granskning av UDI behöver ses över. Vi bedömde därför att det var rätt tid att undersöka vilka effekter systemet har fått och vilka förbättringar som kan göras.

Vilka är de största effekterna av nuvarande lagstiftning?

Sverige har den bredaste investeringsgranskningen i västvärlden. Vi uppskattar att Sverige i dag står för ungefär 60 procent av alla anmälningar inom EU. Samtidigt är det mindre än en procent av anmälningarna som går vidare till granskning. Av samtliga anmälningar leder färre en halv procent till åtgärder: antingen förbjuds investeringen eller så får den genomföras först efter att vissa villkor har uppfyllts.

Hur påverkas Sveriges näringsliv och konkurrenskraft?

I Sverige måste investeringar i fler sektorer anmälas än i övriga EU-medlemsstater. Samtidigt visar forskning att krav på anmälan leder till färre uppköp och sammanslagningar. Den samhällsekonomiska kostnaden har inte kunnat beräknas, men är sannolikt betydande.

Systemet innebär också att en investering inte kan slutföras innan den har godkänts, vilket fördröjer genomförandet. Dessutom tillkommer en årlig kostnad för granskningen: på över en miljard kronor för näringslivet och över 110 miljoner kronor för staten. Vår bedömning är att systemet sammantaget innebär en allvarlig konkurrensnackdel för Sveriges näringsliv.

Vilka lagändringar skulle ge störst effekt?

Antalet sektorer där investeringar måste anmälas behöver begränsas kraftigt. Som ett första steg bör lagstiftaren ytterligare förtydliga att endast investeringar i samhällsviktig verksamhet som upprätthåller särskilt viktiga samhällsfunktioner ska behöva anmälas. En investering i samhällsviktig verksamhet som inte kan utgöra en risk för Sveriges säkerhet eller för allmän ordning och säkerhet ska inte heller behöva anmälas. I detta sammanhang bör ordningen där en myndighet (Myndigheten för civil beredskap, MCF) genom föreskrift bestämmer vilka investeringar som ska anmälas till en annan myndighet (Inspektionen för Strategiska produkter, ISP) ändras. Det skulle skapa starkare drivkrafter för återhållsamhet.

Investeringar mellan svenska aktörer ska inte behöva anmälas. Om lagstiftaren bedömer att sådana investeringar ändå ska omfattas av reglerna bör de kunna anmälas i efterhand. Samma resonemang gäller investeringar mellan aktörer inom EU. Granskningssystemet bör reformeras så att ISP i sina bedömningar även väger in olika målkonflikter. Det kan till exempel handla om avvägningar mellan miljöhänsyn, strategiska beroenden och Sveriges säkerhet.

Vår bedömning är att det inte är proportionerligt att granska koncerninterna överlåtelser utan förändring av den yttersta ägaren. Sådana överlåtelser bör därför inte omfattas av granskningssystemet. Detta bör förtydligas när lagstiftningen ses över. Vi anser också att lagstiftaren bör överväga att ge ISP möjlighet att lämna icke-bindande förhandsavgöranden. Slutligen bör UDI-lagens beviskrav ses över och höjas, eftersom det i dag krävs för låg bevisning för att villkora eller avslå en anmälan.

Hur kan tillämpningen av lagstiftningen förbättras?

I våra kontakter med advokatbyråer har det framkommit att den största förbättringspotentialen finns i en ökad transparens kring den praxis som har utvecklats hos ISP. Det gäller framför allt vilka investeringar som behöver anmälas. Vi föreslår därför att ISP publicerar anonymiserade bedömningar på sin webbplats, på samma sätt som de högsta domstolarna publicerar sina avgöranden.